Die Entstehung des Mediationsgesetzes

Im nachfolgenden Beitrag wollen wir die Entstehung des Mediationsgesetzes, dass am heutigen Tag in Kraft getreten ist, in den wesentlichen Facetten darstellen. Dieser Beitrag beruht auf Ausführungen in dem Buch „Wirtschaftsmediation-Chancen und Auswirkungen des Mediationsgesetzes“ und früheren Beiträgen in diesem Blog.

1. EU Richtlinie 2008/52/EG

Der Anlass für die Bundesregierung, ein Mediationsgesetz zu verabschieden, lag in der „Richtlinie über bestimmte Aspekte der Mediation in Zivil- und Han­delssachen“ (nachfolgend Richtlinie 2008/52/EG)[i], die das Europäische Par­lament am 23.04.2008 in zweiter Lesung angenommen und am 21.05.2008 veröffentlicht hat.

Der Richtlinie vorausgegangen war ein langjähriger Prozess auf Seiten der Euro­päischen Kommission, Mediation als alternatives Streitbeilegungsverfahren zu verankern. Dieser begann mit der Aufforderung des Europäischen Rates an die Mitgliedsstaaten, außergerichtliche Verfahren zu schaffen[ii]. Darauf folgte die Empfehlung der Kommission vom 4. April 2001 über die Grundsätze für an der einvernehmlichen Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten beteiligte außer­gerichtliche Einrichtungen[iii]. Im Anschluss daran entwickelte die Kommission im Jahre 2002 das Grünbuch über alternative Verfahren zur Streitbeilegung im Zivil- und Handelsrecht[iv], zu dem Angehörige aller Mitgliedsstaaten zu Stellung­nahmen aufgefordert wurden.

Es folgte der Richtlinienvorschlag im Jahr 2004 [v] und der Europäische Ver­haltens­kodex für Mediatoren im Jahr 2004[vi], die Stellungnahme des Euro­päischen Wirt­schafts- und Sozialausschusses im Jahr 2005[vii] und die erste Lesung des Richtlinien­vorschlags im Europäischen Parlament im Jahr 2007[viii].

Die Richtlinie gilt gemäß Artikel 1 Nr.2 Richtlinie 2008/52/EG für grenzüber­schreitende Streitigkeiten und enthält Umsetzungsverpflichtungen ausschließlich zur Vollstreckbarkeit (Artikel 6 Nr.1 und 2 Richtlinie 2008/52/EG), Vertraulichkeit (Artikel 7 Nr.1 Richtlinie 2008/52/EG) und Verjährung (Artikel 8 Nr.1 Richtlinie 2008/52/EG). Alle anderen Regelungen, insbesondere auch die Ausweitung auf innerstaatliche Streitigkeiten sind „Kann“-Bestimmungen.

2. Verpflichtung zur Umsetzung in nationale Gesetzgebung

Richtlinien wie die Richtlinie 2008/52/EG sind als Rechtsakte der Europäischen Union in den Mitgliedsstaaten umzusetzen. Gemäß Artikel 288 Satz 3, 1. Hs. AEUV sind Richtlinien für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet werden, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich. Artikel 288 Satz 3, 2. Hs. AEUV überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.

Artikel 12 der Richtlinie 2008/52/EG schreibt vor, dass die Mitgliedsstaaten bis zum 21.05.2011 Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft setzen müssen, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen.

In der Richtlinie 2008/52/EG wird in den Gründen unter Nr. 8 der Geltungsbereich der Richtlinie und damit die Verpflichtung zur termingerechten Umsetzung einge­schränkt auf Regelungen für die Mediation bei grenzüberschreitenden Streitig­keiten, wobei es den Mitgliedsstaaten freigestellt bleibt, diese auch für inlän­dische Streitigkeiten umzusetzen.

Bis zum Zieltermin 21.05.2011 war das Mediationsgesetz in Deutschland noch nicht in Kraft getreten. Ein Verzug gegenüber des in Artikel 12 Richtlinie 2008/52/EG vorgeschriebenen Datums wäre aber nur dann gegeben, wenn tatsächlich Regelungen der Richtlinie, bezogen auf den Regelungs­tatbestand der grenzüberschreitenden Streitigkeiten, noch nicht in nationales Recht umgesetzt wurden. Dieses ist formal gesehen nicht der Fall gewesen, weil die grundsätzlichen Vorgaben zur Vertraulichkeit, Verjährung und Vollstreckbarkeit bereits in bestehenden gesetzlichen Regelungen abgedeckt sind.  Deutschland gehörte deshalb auch nicht zu den Mitglieds­staaten, gegen die die Kommission mit der Versendung förmlicher Auffor­der­ungs­schreiben ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hat.

3. Das Gesetzgebungsverfahren

Aufgrund des Erfordernisses für eine bundeseinheitliche Gesetzgebung ist für dieses Gesetz die Initiative vom Bund ausgegangen.

Aus Artikel 73, Abs. 1 Nr. 9 GG hat der Bund die ausschließliche Gesetz­ge­bungs­kompetenz, aus Artikel 74, Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 11 GG besteht konkur­rierende Gesetzgebungskompetenz, die in Verbindung mit Artikel 72, Abs. 3 Nr. 3 GG eine bundeseinheitliche Gesetzgebung erforderlich macht.  Laut der Begründung zum Entwurf des Gesetzes zur Förderung der Mediation und anderer Verfahren der außergerichtlichen Konfliktbeilegung [ix] ist „eine bundes­einheitliche Regelung der Grund- und Verfahrenspflichten sowie einer Aus- und Fortbildungspflicht zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamt­staatlichen Interesse erforderlich.“

Aus Artikel 77 Abs. 1 GG folgt, dass nach dem Beschluss durch den Bundestag das Gesetz dem Bundesrat zugeleitet werden muss. Das Gesetz kommt nach Artikel 78 GG erst dann zustande, wenn der Bundesrat zustimmt, keinen Antrag gemäß Artikel 77 Abs. 2 GG auf Beratung im Vermittlungsausschuss stellt bzw. innerhalb der Frist aus Artikel 77 Abs. 3 GG keinen Einspruch einlegt.

In jedem Fall konnte also das Mediationsgesetz nicht eigenständig durch den Bun­des­tag in Kraft gesetzt werden, sondern benötigte entweder die Zustimmung des Bundesrates oder eine Überstimmung durch den Bundestag nach einem Ein­spruch des Bundesrates. Aus diesem Grund kam es dann, wie nachfolgend dargestellt wird auch zu entsprechenden Verzögerungen.

4. Der Entstehungsprozess

Anlässlich des deutschen Juristentages hatte im September 2008 das Bundesministerium der Justiz (BMJ) ein Positionspapier veröffentlicht, in dem es erst­ma­lig zur Richtlinie 2008/52/EG Stellung bezog und erste Umsetzungsideen prä­sen­tierte. So wurde unter anderem angekündigt, ein zu schaffendes Gesetz auch auf nationale Streitigkeiten auszuweiten, weil zum einer der Bedarf nach einem Mediationsgesetz für Streitigkeiten im Inland wesentlich größer sei und zum anderen eine Unterscheidung  nach dem Wohnsitz der Beteiligten als wenig zielführend erachtet wurde.

Zur Vorbereitung der Gesetzgebung berief das BMJ  eine Experten­gruppe , die mit Vertretern der Wissenschaft, der Mediationsverbände und anderer Verbände sowie der Wirtschaft besetzt war und im Prozess des Gesetzgebungs­verfahrens regelmäßig getagt hat. Die Sitzungen dazu fanden allerdings unter Ausschluss der Öffent­lichkeit statt.

Im Juli 2010 folgte dann der Referentenentwurf des Mediationsgesetzes [x], der im August 2010 veröffentlich wurde und zu dem die einschlägigen Verbände und Institu­tionen in den folgenden Monaten Stellungnahmen abgegeben haben.

Am 12.01.2011 stimmte das Bundeskabinett dem Entwurf zum Mediationsgesetz aus dem Bundesjustizministerium vom 08.12.2010 zu und veröffentlichte diesen.[xi] Dieser Gesetzentwurf unterschied sich vom Referentenentwurf nur in einigen Klarstellungen und Ausgestaltungen, veränderte diesen aber nicht in wesentlichen Inhalten[xii] . Im März 2011 erfolgte dann die Stellungnahme des Bundesrates zum Mediationsgesetz [xiii] unter Beachtung der Empfehlungen der Ausschüsse des Bundesrats zum Gesetzentwurf Mediation [xiv]. Außerdem gab es noch Anträge einzelner Bundesländer. Mitte April gab es dann eine Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrats [xv] und es fand die erste Lesung im Bundestag statt mit anschließendem Verweis in den Rechtsaus­schuss. Der Rechtsausschuss führte dann im Mai in öffentlicher Sitzung u.a. eine Anhörung von Sachverständigen zum Gesetzentwurf Mediation [xvi] durch. Weitere Stellungnahmen zum Regierungsentwurf folgten.

5. Die Bedeutung der gerichtsinternen Mediation

Einer der wesentlichen Diskussionspunkte während des gesamten Gesetz­ge­bungs­verfahrens war die Bedeutung und Rolle der gerichtsinternen Mediation.

Befürworter wiesen in einer öffentlichen Anhörung zum Mediationsgesetz regelmäßig darauf hin, dass die gerichtsinterne Mediation zu wesentlichen Einsparungen und hoher Zufriedenheit bei den Konflikt­parteien geführt hatte und dass man das Zugpferd wegnähme, wenn das gerichtsinterne Verfahren abgekoppelt würde.[xvii]

Kritiker wiesen regelmäßig darauf hin, dass die gerichtsinterne Media­tion im Wettbewerb zur außergerichtlichen Mediation stände und diese unter dem Kostengesichtspunkt benachteilige (Während des Gesetzgebungsverfahrens wurde zwischenzeitlich sogar eine Einführung von Gebühren für die gerichtsinterne Mediation diskutiert, um eine Kostengerechtigkeit herzustellen.)[xviii], Richtermediatoren in Rollenkonflikte geraten könnten und — durch die Vorgabe, eine Mediation innerhalb des Gerichts innerhalb einer begrenzten Zeit durchführen zu müsse — keine vergleichbare Qualität wie ein außergerichtliches Verfahren leisten könne.

In der Schlussphase des Gesetzgebungsverfahrens wurde dann das Gesetz auch auf das Betreiben der Sachverständigen für eine „…echte Förderung der außergerichtlichen Mediation…“[xix] in Bezug auf die gerichtsinterne Mediation wesentlich geändert, indem für diese in § 9 MediationsG eine Weiterführung nur noch innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des Gesetzes zugelassen wird und durch ein Umschichten zu einem Güterichtermodell ersetzt werden sollte.[xx] Den ausgebildeten Richtermediatoren sollte dann die Option eröffnet werden, ihre bisher erworbene Mediationskompetenz einzubringen und fortzu­entwickeln, ohne in Rollenkonflikte zu geraten.

6. Der Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens

Nach dem der rechtsauscchuss eine entspechende Beschlussempfehlung abgegeben hatte, wurde dann in einer denkwürdig konsensualen Beratung am 15.12.2011 der Entwurf des “Gesetz zur Förderung der Mediation und anderer Verfahren der außergerichtlichen Konfliktbeilegung” einstimmig vom Bundestag in der Ausschussfassung angenommen.

Der Bundesrat hat genau zum Punkt der gerichtsinternen Mediation am 10.02.2012 den Gesetzentwurf abgelehnt und den Vermittlungsausschuss einberufen. Als Begründung wurde angeführt, dass der Güterichter kein Mediator sei.

Im Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat wurde dann am 27.06.2012 ein Kompromiss im Streit um das neue Mediationsgesetz erarbeitet. Durch diesen Einigungsvorschlag wird sichergestellt, dass auch weiterhin die gerichtsinterne Streitschlichtung durch einen Güterichter möglich ist. Dieser darf bei der Güteverhandlung alle Methoden der Konfliktbeilegung einschließlich der Mediation einsetzen.

Die bisherigen Modellversuche zur gerichtsinternen Mediation dürfen unter dieser Bezeichnung trotz allem wie im ursprünglichen Gesetzentwurf nur noch bis zum 25.07.2013 als Mediation bezeichnet werden. Danach können zwar Vorgehen und Methoden der Mediation angewendet werden aber dann unter der Bezeichnung Güteverfahren statt Mediation bzw. Güterichter statt Mediator.

Ein Richter, der ein Güteverfahren nach § 278 Abs. 5 ZPO durchführt, darf sich nach Ablauf der Übergangsfrist nicht mehr Mediator bzw. richterlicher Mediator nennen.

Der im Vermittlungsausschuss erarbeitete Kompromiss wurde am 28.06.2012 vom Deutschen Bundestag (wiederum einstimmig) angenommen. Der deutsche Bundesrat hat in seiner Sitzung am 29.06.2012 beschlossen, gegen das Gesetz in dieser Version keinen Einspruch gemäß Artikel 77 Absatz 3 des Grundgesetzes einzulegen.

Das Gesetz  wurde am 21.07.2012 vom Bundespräsidenten Joachim Gauck unterzeichnet  und am 25.07.2012 im Bundesgesetzblatt verkündet und trat somit am 26.07.2012 in Kraft.

 7. Wie geht es weiter

Im Gesetz wird in §5 Abs. 2 der zertifizierte Mediator eingeführt.

Als solcher darf sich bezeichnen, wer eine Ausbildung zum Mediator entsprechend der noch zu erlassenden Rechtsverordnung absolviert hat.

Diese Rechtsverordnung soll Bestimmungen über die Inhalte und Umfang der Aus- und Fortbildung, Anforderungen an Lehrkräfte und die Art der Zertifizierung beinhalten.

Die zur erarbeitende Rechtsverordnung ist nun das nächste große Projekt, in dem alle Beteiligten der Mediationslandschaft zeigen können, dass Sie in der Lage sind, einvernehmlich Regelungen zu schaffen, die sowohl den Nachfragern als auch den Anbietern klare Leitplanken geben.